葉兆輝
根據政府最新的貧窮情况報告，2014 年的貧窮率在政策介入前是19.6%，人數132 萬；政策介入後人數減少至96 萬，貧窮率下降至14.3%。「政策介入」是指由政府發放的恆常現金福利（例如綜援、高齡津貼、長者生活津貼、傷殘津貼及鼓勵就業交通津貼等）。表面看，政策介入令貧窮率下降5.3個百分點，但如果我們深入拆解貧窮人口的構成，會發現如果剔除人口結構改變因素，政府扶貧的效果甚至高於這個數值。
人口結構因素削弱扶貧政策成效
本文章會用人口結構的改變，多角度地分析不同的貧窮指標，將有助社會大眾更全面地理解和掌握貧窮真實的面貌，為扶貧政策提供數據，讓將來的扶貧工作能更聚焦和有效。2009至2014年間因為老年人口增加、離婚個案增加，和整體人口增加致令本港的人口年齡結構改變，家庭平均住戶人數減少。當我們使用統計數學的分解分析（decomposition analysis），發現這兩項人口因素都會令整體貧窮人數和比率有上升的壓力。參考表一可以見到，假設於2009至2014年間，本港的其他情况照常，但人口結構（即年齡結構和家庭住戶結構）維持不變，政策介入後的貧窮率應下降2.37%。但由於人口老化令貧窮率增加了0.42%，家庭住戶結構減少增加了0.24%，造成政策介入後的貧窮率在這5年間「實際上」只下降了1.71個百分點。
如果用貧窮人數來做比較，也會有同樣的結果。如表二顯示，政策介入後，貧窮人數從2009年到2014年減少了81,400人。如果我們同樣以分解分析來看，在其他因素不變的情况下，單是人口老化就已經令到貧窮人數增加了27,900人，單身或小住戶人數家庭的增加令到貧窮人數增加了15,600 人，總體人數從6,533,200 到6,753,000 的增加亦都令到貧窮人數增加了32,900 人。如果扣除這3 方面因素的作用，2009 年到2014 年的貧窮人數在政策介入後應該減少157,800人，但是因為以上3個人口結構因素的變化趨勢，抵消了接近一半本來應有的效果。
人口老化及住戶人數的影響
會出現以上的分析結果，都是因為本港貧窮率與人口年齡和住戶人數都有很大的關係。在人口年齡方面，老年貧窮率（65 歲以上）及整體貧窮率分別是30.1%和14.3%。在住戶人數方面，單身或者小住戶人數家庭的貧窮率都比大住戶人數家庭的貧窮率高：政策介入後，2014年一人住戶的貧窮率為16.4%，2人住戶為22.6%，3人和4人住戶則分別為13.2%及11.4%。而根據2011年全港人口普查的結果，本港的單人住戶裏大約29.5%為獨居長者。這些顯示老齡化、離婚、結婚困難都可能對本港的貧窮問題造成影響。政府一方面應該投放更多資源協助有需要的長者、獨居人士、單親家庭，另一方面也可以嘗試推出政策、服務，協助年輕人組建家庭，協助在職人士維持工作與家庭的平衡。
同時，值得注意的是，老年貧窮率較高的情况與本港貧窮線的界定方法有一定關係。目前的貧窮線以收入為主要指標，但長者裏存在不少資產富有、收入貧窮的情况。根據政府的數據，在29 萬貧窮長者中，83.4%（245,100）居於非綜援住戶，其中143,400名長者沒有經濟需要，也有一半居於自置物業。怎樣的衡量指標可以更精準地篩選出有需要的長者，有效地投放資源去改善有真正需要人士的生活，實在需要小心地處理。
總結來看，在可見的將來，人口老化、家庭住戶人數減少等情况將會日趨嚴重。現時政府扶貧的工作雖見初效，恆常現金資助無助面對長遠的挑戰。扶貧的工作的而且確要迎難而上（uphill battle），扶貧工作也是今屆特首政策的重中之重。扶貧策略需具針對性，並團結各方面的力量，減少對立面，需要時作出妥協，齊心營造社區為本及利他的環境，改善經濟環境，投入更多資源，壯大人力資本（human capital），為整個社會不斷上游，為全香港市民創造有質素及文明的生活。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系教授
文章於二零一五年十月十五號在信報刊登，請點擊這裡以瀏覽原文。