郭瑛琦 | 葉兆輝
「剝奪放大」（deprivationamplification）理論指出，貧窮地區與富裕地區相比資源可達性（accessibility）往往較低，匱乏的資源容易導致原本就已陷入貧窮的住戶的生活再度雪上加霜。香港政府一向以「建設平等、公平、公正的社會」作為施政理念的原則，然而對於「本地基礎設施的空間分佈是否公平」這一議題，目前尚未有系統的實證研究對其進行評估。本文章的主要目的是評估香港貧富地區的基礎設施空間可達性是否存在顯著差異。深入探究基礎設施的空間分佈有助於社會資源的有效配置，對政策的制訂具有一定參考作用。也希望透過數據分析，釐清一些基本事實，提升討論解決社會問題的水平。
基於2011 年人口普查資料，我們首先計算了香港1620 個街段（2011：街段平均人口＝2110；四等分範圍人口1472至4456）的貧窮率，香港政府設定的官方貧窮線為住戶每月收入中位數的一半。然後我們將1620 個街段按貧窮率排序並分為五等分，分出的5 類地區分別為：最富裕地區（貧窮率0.00%至5.14%）、不貧窮地區（貧窮率5.14%至10.23%）、中等地區（貧窮率10.23%至15.76%）、貧窮地區（貧窮率：15.76%至23.73%）和最貧窮地區（貧窮率23.73%至55.70%）。基於地政總署提供的社區地理資料庫，我們選取了八大類（衛生保健服務、食品服務、體育活動服務、教育服務、應急服務、交流服務、文化和娛樂服務、交通服務）28 種基礎設施，應用3 種常用的空間可達性指標， 即人均擁有量指標（service-to-population ratio）、最短路網距離指標（network distance to nearest service）、兩步搜尋指標（two-step floating catchment area），附表表示在不同貧富程度地區的空間可達性差異的評估。我們比較了5類地區的人均資源擁有量指標、最短路網距離指標和兩步搜尋指標的差異。利用統計方法的檢驗，我們建立了街段貧窮程度與基礎設施空間可達性的關係。基於檢驗結果，我們可以將基礎設施分佈的情况分為3類：（1）利於富裕地區、（2）利於貧窮地區，和（3）無明顯分別。
無論貧富都能享受同樣衛生保健服務
研究結果表明，人均擁有量指標在多數基礎設施中具有「利於富裕地區」的情况，最短距離指標在多數基礎設施中具有「利於貧窮地區」的趨勢，而兩步搜尋指標在多數的基礎設施中「無明顯分別」。形成這一結果的一種可能的解釋跟香港獨特的稠密的人口形態和土地使用有關。雖然基礎設施可能較多地分佈在人數較為稀少的富裕地區，然而人口密度極高的貧窮地區尤其是公屋聚集區往往與這些基礎設施較充裕的富裕地區相毗鄰，從而促成了在人均擁有量上的「利於富裕地區」模式和在最短距離上的「利於貧窮地區」模式，而兩步搜尋指數其實是基於活動範圍的人均擁有量法，此法相較於基於街段邊界的人均擁有量法進一步考慮到了設施的跨區使用，從而便促成了兩步搜尋指標「無明顯分別」的模式。另外，不同類型的基礎設施也表現出不同的情况：對於衛生保健服務，我們發現香港診所╱保健中心在貧窮地區的可達性要顯著高於富裕地區，在西方十分常見的「顛倒醫療定律」（inverse care law），即「能否獲得好的醫療服務與醫療服務使用者的需求剛好成反比」，在香港並不明顯。這應是香港值得驕傲的地方，香港市民無論貧富，都能享受同樣的衛生保健服務。可惜，對於體育活動服務， 「利於富裕地區」的情况則比較明顯，特別是那些特定的項目類型，如游泳池和網球場等，在貧窮地區顯著匱乏。所以如果能夠釋放社區內的中小學校在課餘時間的空間給社區人士使用，相信是可以改善這方面地區匱乏的方法。
商業或文化服務貧窮地區較匱乏
對於其他的服務類型，我們發現由政府提供的多數服務在貧富地區差距不大甚至在貧窮地區可達性更高，例如託兒所、幼稚園、圖書館及自習室等。由非政府組織（NGO）提供的許多基礎設施，在貧窮地區的分佈也較為充裕，例如社區中心╱社區會堂╱鄉事委員會╱青年中心╱福利中心╱社區服務大樓和社區服務及家庭服務中心等。相信非政府組織都是回應地區的需要和參與提供這些服務。然而，對於一些商業或文化服務，如博物館╱美術館╱展覽中心╱表演藝術╱戲劇╱戲院等，在貧窮地區則存在較為匱乏的情况。很顯然，這或許是受到地區市民的消費和生活形式的影響。
應加強對貧窮地區健康基礎設施的投入
目前，許多西方的研究不斷證實，基礎設施的改善可以顯著提升貧窮居民的生活福祉，尤其對貧窮地區的健康設施的改善，可顯著縮小貧富地區的健康差異。目前，總體來看，政府在多數基礎設施方面考慮到了地區貧富差異，尤其在衛生保健服務、教育服務、圖書館及自習室等基礎文化服務等方面。然而在體育活動等健康相關的服務方面，目前政府政策雖然已經關注到地區間的差異，卻依然停留在較大的空間尺度（例如18 區），並且僅僅從人口總數上進行考慮，卻沒有考慮到人口的貧富及其他特性。政府應在地區規劃方面考慮對貧窮地區加強與體育運動相關的健康基礎設施的投入。貧窮人士要改變本身的生活素質面臨很大的障礙，但如果政府能改善基礎設施，各地區的持份者都願意參與（包括學校、租用政府土地的私人會所）滿足生活和體育活動基本的需要，相信這對增加社會滿意度、身心健康和社會青年流動性有積極的作用。近幾年來台灣政府為各區的社區泳池添加暖水設施，使到市民可以全年無休享受游泳，不單止受到廣大民眾的歡迎，更可以減少政府在醫療上的開支。現屆政府需要時間處理本地一些深層次矛盾和結構性的貧富懸殊，但最起碼可以加大力度和加快速度，改善貧富地區的資源可達性差異，創建一個更加平等、公平、公正的地方。
（是次香港貧窮研究與政策分析研究獲得香港賽馬會慈善獎券基金及行政長官社區計劃的支持）
作者郭瑛琦是香港大學社會工作及社會行政學系博士研究生，葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授
文章於二零一六年六月三十日在明報刊登